2016年，土地拍卖市场热度不减，部分一二线重点 城市甚至轮番上演“地荒”行情。而城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化快速扩张模式已难以为继。与此同时，城镇内部却存在着大量旧村、旧居、旧厂房“三旧”用地以及其他各种原因导致的空置、低效用地。

如何“唤醒”低效存量用地?11月23日，国土资源部召开《深入推进城镇化低效用地再开发的指导意见》(以下简称《指导意见》)新闻发布会。根据指导意见，我国将着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。

《指导意见》要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等内容。尤其是要编制低效用地再开发专项规划。

“深入推进城镇低效用地再开发，减少城镇外延式扩张及新增建设用地，应该是一种趋势。但旧城改造难度大，情况复杂，为鼓励房企和其他社会资本介入，政府应适当在规划和管制上放开些，给产权人更多自主权力，在开发方式上更多让市场自行决定;同时，适当减免税收。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云对中国房地产报记者表示。

城中村、棚户区、破厂房用地将作为改造开发重点

国土部政策法规司司长王守智在去年《节约集约利用土地规定》发布会上曾透露，目前我国城镇低效用地占40%以上，农村空闲住宅达到10%～15%，处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。地方低效用地的突出表现是圈而不建、圈而慢建、圈多建少的问题。

何为低效土地?国土部副部长赵龙指出，主要表现为4种形态。

一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低;二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业;三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大;四是闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、“鬼城”。

如何对低效用地再开发，《指导意见》主要从两方面提出了管理措施：

一是，严格控制改造开发范围，加强规划统筹。按照既有利于对低效粗放用地改造、优化用地结构布局，又防止标准过低、造成大拆大建的要求，《指导意见》将城镇低效用地限定在第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，并且要求权属清晰、不存在争议。2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。

同时，从节约集约用地、促进产业升级、改善人居环境、提升城市发展质量等方面，提出将禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的产业用地，以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等作为改造开发重点。

二是健全协商和社会监督机制。《指导意见》规定，建立公开畅通的渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得进行改造开发。建立改造开发项目信息公开制度。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示。

事实上，自2008年起，国土部和广东省就共同开展了节约集约用地试点示范省建设，推进“三旧”改造。2013年以后，浙江、辽宁、上海等省(市)也陆续开展城镇低效用地再开发试点。但目前城镇低效用地再开发进展较慢。赵龙指出，主要有三方面因素：首先土地权利关系复杂;其次激励措施不够，各方参与积极性不高，一些社会资本望而却步;第三，部分土地历史遗留问题多。

尤其是过去，“城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。”赵龙指出。

为解决这一问题，《指导意见》提出，一要建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。

二要建立健全平等协商机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正，实现和谐开发。

三要建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享。

四要严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地，统筹安排公共设施、民生项目和产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢。

房企布局城中村改造并不易

城市建设用地紧张是我国城镇化进程中的一个突出问题，这也造成“地王”频出，地价不断被抬高，很多房企即便有钱也很难抢到好地块。而城镇低效用地盘活利用则潜力巨大。据广东省调查统计，该省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。2011年，深圳土地供应就出现拐点：存量土地供应首超新增供应。4年来，深圳本地开发商通过城市更新项目拿地已经成为主流。

中国 指数研究院报告指出，中国普通住宅用地使用权年限为70年，按土地使用权价值折旧计算，年折旧率为1.43%。实际上目前我国城镇住宅中，四成左右住宅为2000年以前所建，其住宅设计的宜居性、舒适性将逐渐不能满足人们的居住需求。同时，在我国城镇中，仍存在大量的平房，且部分住宅尚不同时拥有厨房与厕所，居住质量较差，存在较大的改造空间。参考国内外关于住房年折旧率2%的通行做法，2016～2020年间，住宅拆迁改造需求将达到29.33亿平方米，占总体住房需求的34.4%。

而一二线城市由于土地供应日趋短缺，正在进入“内向增长”阶段。企业要维持可持续开发业务难度加大，在此背景下，能够盘活大量存量用地的旧城改造模式，成为大型房企的新目标。如万科、华润、招商地产、金地集团、中粮等，早在几年前就在布局旧城改造。

不过，旧城改造虽是房地产发展新趋势，但房企想参与进来并不容易。由于旧城改造开发有别于一般的房地产开发，涉及拆迁、人文历史遗迹、居民情感等多种因素，且规划设计难度也更高，所需处理关系更为复杂，如何获得政府支持也是一个重要考量，因此要做持续的旧城改造开发，对企业要求也更高。目前来看，资金雄厚、综合能力强的企业在旧城改造方面更有优势。而地方政府要想吸引更多社会资本介入，也需要拿出更多更有力度的优惠措施。